黄河流域水生态环境保护修复与治理法律保障问题研究

□ 张培艳

摘要：黄河流域是我国重要的生态安全屏障，在国家发展的宏伟蓝图与社会主义现代化建设的全局视野中，占据着至关重要的战略地位。近年来，为改善黄河流域水生态环境保护修复与治理现状，国家相关部门深入贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于黄河流域生态保护的重大决策部署，立足中国特色生态保护修复治理模式，全面严格贯彻新发展理念，注重构建黄河流域生态新发展格局，全面落实党和国家关于黄河流域生态环境保护的规划安排，着力完善科学有效的黄河流域生态保护修复与治理法律制度，通过持续有力推进虽取得了一些成效，但仍存在一些法律保障问题凾待研究完善解决。因此，需要综合考量流域水资源生态环境修复治理综合态势，搞好立法保障，确保有法可依有法必依，确保黄河流域既能保持水生态环境的可持续高质量发展，又能实现经济的稳定增长非常必要。针对该议题从以下三个核心维度展开深入探讨：

黄河流域水生态环境保护修复实施困境、原因分析、依法治理策略研究，旨在为黄河流域水生态环境保护修复并持续高质量发展提供坚实的法治保障、理论支撑与实践指南，从而助力黄河流域实现水生态环境保护修复与区域经济双重繁荣，持续用力推进可持续高质量发展目标。

关键词：黄河流域；水生态环境保护修复与治理；法律保障问题研究

  2024东亚海大会暨厦门国际海洋周开幕会上，我国首次以公报形式发布了《国家生态保护修复公报2024》，全面反映了我国生态保护修复工作成效，充分展示了我国生态文明建设重要成就，体现了我国生态环境保护修复在人与自然和谐共生的美丽中国建设中的重要作用。黄河流域作为中华民族的母亲河，不仅承载着丰富的历史文化遗产，也是我国重要的生态屏障和经济带。近年来，随着全球气候变化和人类活动的加剧，黄河流域水生态环境保护修复面临严峻挑战，如何在依法保护水生态环境的同时实现经济可持续发展，成为亟待解决的突出问题。习近平总书记指出:“推动黄河流域生态保护和高质量发展，非一日之功。”我们通过多部门、多举措、多维度持续推进贯彻落实黄河流域生态环境保护修复发展战略，黄河流域水生态环境保护修复质量稳步提升，水安全保障能力持续增强，能源粮食安全基础不断巩固，经济总量与规模持续增长，经济结构持续优化、新旧动能持续转换、经济社会联动协同发展、人民生活水平显著提高^[1]。

在河南这片古老神奇而充满活力的土地上，习近平总书记以其深邃的洞察力和前瞻性的战略眼光，提出了黄河流域生态环境保护修复治理的宏伟蓝图——“共同抓好大保护，协同推进大治理”。这一战略思维如同璀璨星辰，照亮了黄河流域未来发展的前进道路，不仅深刻揭示了生态保护与经济发展的内在联系，更彰显了党和国家对于黄河流域这一中华民族母亲河的高度重视与深切关怀。它不仅仅是一句口号，而是承载着对黄河流域绿水青山、金山银山的深切期许，是对这片古老土地未来繁荣景象的生动描绘。在这一战略思路的引领下，黄河流域水生态环境保护修复与依法治理问题不再仅仅是单一地区的责任，而是需要流域内各省区携手并进，共同依法依规守护这片滋养了无数华夏儿女的宝贵家园。同时，流域环境生态保护可持续发展也不再是孤立无援的奋斗，而是要在国家法律法规强力保障协同治理的框架下，实现资源共享、优势互补，共同书写黄河流域经济社会发展的新篇章。通过依法治理建设黄河流域水生态环境保护，有助于缓解中国水资源紧缺和污染问题，对推动我国社会经济的全面发展具有重大意义^[2]。黄河流域的独特地理位置、生态及经济战略地位，充分彰显出水生态保护修复的重要性和紧迫性。

一、依法推进黄河流域水生态环境保护修复与治理现状

  黄河，被誉为中华民族的母亲河，源远流长，孕育了中华民族五千多年的灿烂文明和悠久历史。然而，这条生命之河也曾历经沧桑，面临生态脆弱、水资源短缺、水土流失等一系列严重问题。黄河流域水资源由于长期被违法滥采开发利用，生态环境较为脆弱，尤其是上中游地区荒漠化和沙化土地面积较大，多为干旱或半干旱地带，流域3/4以上区域属于中度以上生态脆弱区，资源承载力较低，水生物多样性水平不高。尽管经过多年治理，黄河流域水土流失情况虽得到遏制，但水土流失面积仍高于其他流域。水土流失问题依然严重，对生态环境造成持续影响。黄河流域以资源密集型产业为主，能源基地集中，煤化工业企业占比较高，产业转型升级滞后。水污染主要来自重工业、农业和生活源头等。近年来，水质有所好转，但中游部分支流水污染形势依然严峻。黄河流域水生态环境保护修复与依法治理面临多重困境。资金投入不足，生态修复工程所需的巨大资金投入与当前实际投入之间的差距，资金短缺对项目实施进度和效果的影响很大。协同治理法律机制缺失、治理法规制度不健全、依法治理能力薄弱等。流域内9个省区空间分异特征显著，区域产业结构同质性强，存在低水平重复建设等问题。社会公众对空间治理参与不足，部分地区污水处理设施配套建设不到位。

（一） 依法推进黄河流域水生态环境保护修复系列治理工程

1. 实施水生态环境修复工程

   例如，河南省实施了大规模的水生态环境修复工程，划定并严守生态法律保护红线，推进水资源消耗总量和强度双控，提高了水资源依法利用效率。2021年12月31日，河南省人民政府印发《河南省“十四五”水安全保障和水生态环境保护规划》和《河南省“十四五”生态环境保护和生态经济发展规划》，明确了水生态法律保护和高质量发展法治保障的目标和任务。综上所述，黄河流域在水生态环境保护和高质量发展方面虽取得了显著成效，但仍需要持续用力推进生态修复和严厉打击破坏环境违法犯罪工作。近年来，随着国家对黄河流域水生态环境保护和高质量发展的高度重视，一系列法律法规政策措施相继出台。如何保护好现有的水生态系统，并恢复和重建退化的水生态系统，已成为理论界黄河水生态系统研究的热点问题之一^[3]。

2.水生态环境逐步改善

近年来，黄河流域水资源由于被长期过度开发利用，水生态环境较为脆弱。受人类活动和气候变化的双重影响，黄河径流量降低，部分支流断流，生态流量达标率较低，河流廊道生态功能退化。随着黄河水生态立法保障持续推进落实，黄河流域的林草覆盖率显著提高，水生态环境得到极大改善。以黄土高原为例，植被覆盖度指数由1999年的32%增加到2018年的63%，生态环境得到极大扭转^[4]。河南省已建成自三门峡至开封的沿黄1200多公里的复合型水生态廊道，干流右岸全线贯通，为黄河流域的水生态环境保护修复提供了有力支撑。

3.水沙矛盾得到缓解

  黄河中下游地区的水沙矛盾一直是一个突出问题。近年来，通过依法推进实施小流域水土流失综合治理、退耕还林还草、淤地坝建设和坡耕地整治等一系列生态修复工程，黄河中下游的输沙量呈逐年下降态势。这些法规制度不仅有效减少了水土流失面积，还提高了径流调节能力，为黄河流域的生态系统保护提供了有力法治保障。黄河流域的水土流失情况虽得到有效遏制，但形势依然严重。截至2023年底，黄河流域水土流失面积为25.11万平方千米，与2022年相比减少0.44万平方千米，减幅1.72%。水土保持率为68.40%，与2022年相比提高0.55个百分点。

（二）水生态保护修复与治理取得积极进展

  1.水资源保护修复法律制度不断完善

  黄河流域水资源短缺问题依然突出。为了缓解黄河流域水资源短缺的问题，国家出台了一系列水资源保护利用法律法规制度机制。通过实施节水优先战略，黄河流域各省市因地制宜地采取了合理的节水措施，取得了显著成效。同时，国家还建立了覆盖全流域的取用水总量法治保障控制机制，并推行了水资源费改税等法律规定，以加强水资源管理^[5]。农业灌溉亩均用水量从420立方米下降到288立方米，工业增加值用水量也大幅减少，均优于全国平均水平。然而，部分地区水资源管理仍需加强，以提高水资源利用效率。

  2.水污染防治取得实效

  黄河流域水污染防治法律保障工作也取得了显著成效。黄河水利委员会与流域九省区联合，不断加强河湖管理和生态环境治理，依法清理整治河道内“四乱”问题。同时，沿黄流域各地还加强了工业污染源科学治理、农村环境综合整治等工作，显著改善了水质状况。尽管近年来水质有所好转，但中游部分支流水污染形势依然严峻。

3. 法律规章制度不断修订完善

  为了有效改善黄河流域水生态环境保护促进高质量发展，沿黄省市陆续采取了一系列法治保障措施。例如，山东省自2024年起，将每年3月22日至4月22日确定为全省“节水宣传月”，以扩大节水宣教的覆盖面和影响力。此外，青海省与甘肃省签署了横向生态保护补偿协议，以进一步推动黄河流域的水生态环境保护与高质量发展工作。

  综上所述，黄河流域在水生态环境、水土流失、水资源管理等法治保障方面仍面临诸多挑战，但通过相关法律保障机制和政策措施的不断修订，技术手段的不断改进完善升级，黄河流域水生态环境保护和高质量发展正在逐步改善。

二、依法推进黄河流域水生态保护修复与治理困境审思

（一）水资源短缺法治保障问题突出

   精准立法保护流域水资源，严厉打击破坏水生态违法犯罪行为刻不容缓。黄河流域水资源总量仅为长江的7%，人均水资源占有量仅为全国平均水平的27%。黄河承担着全国12%的人口、17%的耕地、50多个大中城市的供水任务，水资源利用率高达80%，远超国际公认的40%警戒线。扣除难以利用的洪水径流和散布在偏远地区的地下水资源后，我国现实可利用的淡水资源量则更少，仅为11000亿立方米左右,人均可利用水资源量约为900立方米，并且其分布极不均衡^[6]。随着人口的增长和经济的发展，人们对黄河水资源的需求不断增加。大规模的人类活动，如农田灌溉、工业用水和城市供水，不断地从黄河中抽取大量的水资源，这对黄河流域的生态系统造成了极大的压力，导致水资源的日益枯竭。黄河流域降水量分布不均，且季节性变化大，导致水资源总量有限。同时，由于人口增长和经济发展的需求，水资源供需矛盾日益突出。工业废水、农业面源污染以及城市生活污水的排放，使得黄河部分河段水质恶化，影响了水资源的有效利用。过度开发利用水资源，导致河流生态系统受损，生物多样性下降，水土流失加剧，生态环境面临严峻威胁。因此，水资源短缺问题依然是黄河流域生态保护面临的一大挑战。现实需求迫切需要国家相关部门建立更加完善配套细致的黄河流域水生态环境立法保障体系，严格执法，构筑坚不可摧的法律钢铁长城。

（二）水生态环境脆弱性依然存在

  黄河流域经历了无数风雨考验，频繁发生的洪水、干旱等极端恶劣天气事件对水生态环境造成了严重影响。黄河流域保护法律法规的不全面不细致，导致违法违规过度开采严重，土地退化，加剧了水生态环境的恶化。上游生态环境破坏，草地退化、荒漠化严重，影响了黄河上游的生态环境。黄河中游穿越土质疏松的黄土高原区域，由于植被遭受严重破坏，一旦遭遇暴雨，大量泥沙便会随雨水一同涌入黄河，黄河下游遇上暴雨随时有决堤的危险。污染环境违法犯罪打击力度不够，不法分子违法排放工业废气污水、加之生活污水以及农业污染导致黄河流域水质恶化，污染严重。尽管黄河流域水资源依法治理局面整体好转，但局部地区生态退化、生物多样性减少等问题突出，依法治理仍然不够。黄河中游黄土高原地区的水土流失问题依然严重，90%以上黄河泥沙来源于此。此外，一些地区还存在草地退化、湿地萎缩等环境问题，对黄河流域的水生态环境保护构成了威胁。要坚持从黄河流域水生态环境保护的根源视角出发，在生态环境较为脆弱的区域，特别是流域上游的重要水源涵养生态功能区，加强对草地、湿地面积保护的违法犯罪查处惩治力度。防止土地退化，以自然恢复为主、植树造林为辅，同时减少开发建设对流域水生态环境造成破坏或污染，推动流域水生态环境质量的有序提升^[7]。

（三）水生态环境保护修复治理态势不均衡

  沿黄各省区发展不平衡，一些地区经济社会发展相对滞后，制约了依法推进黄河流域水生态环境保护与高质量发展的整体进程。同时，产业结构法律干预调整不及时有效，传统资源型产业比重较高，绿色转型压力大。沿黄九省区的经济发展水平存在显著差异。2019年，河南省和山东省的沿黄县域GDP分别占据了沿黄九省总量的36%和19.2%，而陕西、内蒙古、山西、宁夏、甘肃、青海、四川等省的贡献率较低。产业结构倚重倚能，沿黄各省的产业结构普遍倚重传统产业。例如，宁夏、内蒙古等地的产业结构以能源化工为主，环境承载压力大，资源利用效率不高，黄河流域部分区域水土流失严重，水质总体差于全国平均水平，环境风险隐患较为突出。此外，沿黄各省区域经济发展不平衡不充分问题尤为突出，特别是上游各省的经济总量在黄河流域中占比较低。这种不平衡导致下游地区经济相对较强，而上游地区经济偏弱，形成了“下强上弱”的格局。这些问题需要在未来的黄河流域水生态环境保护法治保障机制中加以完善解决。

  综上所述，依法保障黄河流域水生态环境保护修复与治理工作虽取得了显著成效，但仍面临诸多困难和挑战。未来需要持续加强水生态保护法治体系建设、加强水资源节约集约利用、推动可持续高质量发展以及加强水生态环境法律监管与执法等体系制度建设，依法实现黄河流域水生态环境保护与经济稳定发展的双赢目标^[8]。

三、法律保障实施策略与路径探究

  黄河流域水生态环境保护修复与治理法律保障路径是一个多维度、多层次的系统工程，涉及生态保护、经济发展、社会进步等诸多方面。黄河流域水生态系统内生物种类繁多，健全法律保障体系，依法保护这些珍贵的生物资源，维护地球生命共同体的稳定和平衡刻不容缓。此外，健康的水生态系统具备强大的碳汇功能，通过植树造林、湿地修复等方式改善黄河流域水生态，以增强其吸收二氧化碳的能力，从而在一定程度上缓解全球气候变暖的压力。黄河流域水生态环境保护与高质量发展对于维系水安全和促进经济发展具有重要作用。黄河水资源是沿岸数亿人口的生活生产用水来源，也是农业灌溉、工业生产和生态环境的重要支撑。加强黄河流域水生态保护，能够有效涵养水源，防止水土流失，确保水资源的合理利用和长久供应。黄河流域滋养了中华文明，塑造了中华民族自强不息的民族品格。依法保护黄河流域水生态环境，有助于黄河流域文化的法律颂扬传承，使之更好发挥培根铸魂作用，成为实现中华民族伟大复兴中国梦的不竭力量源泉。黄河流域生态环境保护与高质量发展不仅在于维护生态平衡和促进经济发展，还在于传承和弘扬中华文化，推动社会进步和中国式现代化的可持续发展。黄河流域水生态环境保护对于文化传承和民族精神的培育具有重大作用，以下是对其法治保障路径的详细阐述：

（一）水生态资源保护法治保障

落实最严格的水资源法治保障管理制度，进行“一水一册”水生态资源管理制度，将每个环节对应的措施及人员都依法登记在册。建立健全法律底线思维体系制度，严格依法依规控制水生态资源开发利用强度，确保水资源可持续循环利用。加快推进跨区域重要支流水量分配，优先保障生活用水，合理控制生产用水，切实保障生态用水，优化各类水资源整合配置，实现水资源可持续高质量发展^[9]。

实施严格的黄河流域水环境生态污染预防法治保障措施，例如，推广滴灌、喷灌等节水灌溉技术，减少农业用水浪费，对沿黄河流域的工业污水排放进行严格法治监管，减少工业和农业排放，防止有害物质进入黄河流域。推广节水技术和设备，提高水资源利用效率，确保水质安全。依法制定科学的水量分配方案，确保各地区的合理用水需求。黄河流域管理机构负责监督和执行水量分配方案，确保水资源的公平合理使用。在黄河沿岸种植树木，防止水土流失，保护生态环境。在黄河沿岸植树造林，增加植被覆盖，减少水土流失。制定和执行相关法律法规，确保水资源的合理开发和保护。2022年10月30日，十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过《中华人民共和国黄河保护法》(以下简称《黄河保护法》)，《黄河保护法》自2023年4月1日起施行，是我国第二部流域法律。制定黄河保护法，是实现重大国家战略的重要环节和根本保障。

（二）水生态流量法治保障

制定并实施黄河干流及重要支流的水生态流量法律保障方案，确保干流和主要支流不断流。加强水生态流量立法调整监测和调度管理保障机制，依法进行黄河水生态修复与治理，确保生态流量管控的有效落实。积极推进山水林田湖草沙一体化保护和法治保障系统治理，依法实施重点生态修复工程。加强黄河流域湿地立法保护与恢复，构建湿地生态系统网络。推进荒漠化、石漠化综合治理，提升生态系统质量和稳定性^[10]。致力于构建覆盖全流域、全方位市场机制及多元化的生态保护补偿法治保障体系，强调携手并进，共同致力于生态保护与治理的协同推进。

黄河流域的水土流失综合防治是黄河流域水生态修复和恢复的重要途径。通过筑坝拦沙、种林植草、加强法治监管等措施，可以有效减少泥沙输入，保护黄河水生态流量。节约每一滴水，不乱向河内扔弃垃圾和排放污水，可以有效减少对黄河水生态流量的影响。同时，开展“保护黄河--共建绿色家园”的法律宣传活动，号召大家加入保护黄河的行列。《黄河保护法》强调生态优先、绿色发展，统筹谋划、协同推进的原则，为黄河流域的水生态环境保护和高质量发展提供了法治保障。确保黄河流域水生态流量得到有效保护。借鉴辛店沟水土保持示范园做法，通过小流域综合治理，建设“从峁顶到沟底，层层设防、节节拦蓄”的综合治理模式，有效减少了泥沙输入，治理度达80%以上，拦沙率达98%。通过持续加强黄河流域的水生态保护和治理工作，推动高质量发展，实现人与自然和谐共生，保障黄河的生态流量，确保其长期健康运行。通过这些措施，可以有效保护黄河水生态流量，依法维护黄河流域水生态环境。

（三）依法推动黄河流域水生态可持续发展

黄河流域水生态可持续发展是一个多维度、综合性的概念，它旨在实现黄河流域水生态环境保护与经济社会发展的和谐统一。黄河流域水生态可持续发展的核心在于坚持水生态环境保护依法优先的原则。这要求我们在发展经济的同时，必须充分考虑黄河水生态环境的承载能力，确保经济活动不会对黄河水生态系统造成不可逆转的损害。具体来说，需要加强对黄河流域的水资源保护、水土保持、生物多样性保护等方面的法治保障